בצלם - אחריותה של ישראל כלפי תושבי רצועת עזה

אחריותה של ישראל כלפי תושבי רצועת עזה

היקף השליטה

בספטמבר 2005 השלימה ישראל את ביצוע "תכנית ההתנתקות" שאושרה על-ידי הממשלה והכנסת. שני מרכיביה העיקריים של התכנית היו פירוקן של כל ההתנחלויות שהוקמו ברצועת עזה, תוך פינוי המתנחלים לשטח ישראל, והסגתם של כל כוחות צה"ל אל מחוץ לשטח הרצועה. עם השלמת יישום התכנית, הוציאה ישראל צו שהכריז על סיומו של הממשל הצבאי ברצועת עזה. מכלול השינויים שחלו בעקבות ההתנתקות הביא לשיפור מסוים ביכולתם של התושבים הפלסטינים בעזה לנהל את חייהם, בראש ובראשונה ביכולתם לנוע בחופשיות ברוב שטח הרצועה. עם זאת, גם לאחר ההתנתקות ממשיכה ישראל לשלוט במידה מכרעת על היבטים מרכזיים בחיי הפלסטינים:

המרחב האווירי והימי: ישראל ממשיכה לשלוט באופן מוחלט הן במרחב האווירי והן בחופיה של רצועת עזה. השליטה במרחב האווירי מעניקה לישראל, בין השאר, יכולת לפקח בקלות וביעילות על הנעשה על הקרקע, ויכולת להתערב בשידורים השונים הנעשים דרך האוויר, בהם שידורי רדיו וטלוויזיה. המשך השליטה במרחב הימי מאפשרת לישראל, בין היתר, להגביל את פעילות הדיג של תושבי הרצועה. כפועל יוצא מהמשך השליטה בתחומים אלה, הרשות הפלסטינית כפופה להסכמתה של ישראל לצורך הפעלת נמל ימי או נמל תעופה. אי-הקמתם של נמלים אלו פוגעת ישירות בחופש התנועה אל רצועת עזה וממנה.
מרשם האוכלוסין: ישראל ממשיכה לשלוט על מרשם האוכלוסין המשותף לגדה המערבית ולרצועת עזה. הגם שהסמכות הרשמית לניהולו של מרשם האוכלוסין הועברה עוד בהסכם אוסלו ב' (1995) לרשות הפלסטינית, בפועל נותרו מרבית הסמכויות לניהולו בידי ישראל. כמעט כל שינוי במרשם האוכלוסין המבוצע על-ידי הרשות הפלסטינית, למעט רישום ילדים ששני הוריהם תושבי השטחים, דורש את אישורה המוקדם של ישראל. שינויים המבוצעים על-ידי הרשות, ללא אישור מוקדם מישראל, אינם מוכרים על-ידי זו האחרונה. מצב זה לא השתנה גם לאחר ההתנתקות. באמצעות שליטתה במרשם האוכלוסין ממשיכה ישראל לקבוע מיהו "תושב פלסטיני" ומיהו "זר". כמו כן, במסגרת שליטה זו, מחייבת ישראל את הרשות לקבל את אישורה עבור כל שינוי בסעיף הכתובת של תושב הרצועה המבקש להעתיק את מקום מגוריו לגדה המערבית. השליטה על מרשם האוכלוסין, כפי שנראה להלן, טומנת בחובה השלכות כבדות משקל על מספר תחומים.
כניסת "זרים": למרות מסירת מעבר רפיח, המחבר בין רצועת עזה למצרים, לניהולה השוטף של הרשות הפלסטינית, ישראל ממשיכה לשלוט על כניסתם לתוך רצועת עזה של אנשים שאינם מוכרים כתושבי שטחים. לפי ההסכם שהושג בעניין זה בין הרשות הפלסטינית לבין ישראל בנובמבר 2005, הרשות רשאית להתיר כניסה לרצועה דרך מעבר רפיח רק ל"תושבים פלסטינים" קרי, לפלסטינים הרשומים במינהל האוכלוסין הפלסטיני ונושאים תעודת זהות פלסטינית. כמו כן, מחויבת הרשות, לפי ההסכם, למנוע את כניסתם של תושבים פלסטינים, אם ישראל מתנגדת לכך מטעמים ביטחוניים. לצורך הבטחת קיומו של ההסכם מוצבים במעבר רפיח משקיפים אירופאים ואמריקאים. תושבים "זרים", למעט כמה קטגוריות של חריגים, מורשים להיכנס לרצועה רק דרך המעברים כרם שלום או ארז, שנותרו בשליטתה הבלעדית של ישראל. השליטה על כניסת "זרים" מאפשרת לישראל להמשיך לשלוט על הליך איחוד המשפחות בין תושבי רצועת עזה לבין בני זוגם תושבי חו"ל, בכך שאינה מאפשרת לבני הזוג להיכנס לחיות עם בני משפחתם ברצועה. בנוסף, שליטה זו מקנה לישראל השפעה מכרעת על יכולת התפקוד של מערכות חברתיות וכלכליות רבות, המסתמכות על נוכחותם של אנשי מקצוע מחו"ל.
המעבר בין רצועת עזה לגדה המערבית: ישראל ממשיכה לשלוט בצורה מוחלטת גם על מעבר אנשים וסחורות בין רצועת עזה לגדה המערבית, גם כאשר המעבר בין שני האזורים אינו מתבצע דרך שטחה. שליטה זו מסתמכת על צו צבאי המגדיר את הגדה המערבית כולה כ"שטח צבאי סגור", שהכניסה אליו והיציאה ממנו כפופים לקבלת היתר מידי ישראל. תושבי עזה הנתפסים בגדה ללא ההיתר, גם אם הם חיים בגדה כבר שנים והקימו שם משפחות, מוגדרים כ"שוהים בלתי חוקיים" ומגורשים לרצועה. כאמור, שינוי סעיף הכתובת בתעודת הזהות מאזור אחד למשנהו מחייב את אישור ישראל. בנוסף, ישראל מגדירה תושבים רבים בגדה המערבית כ"מסורבי יציאה לחו"ל" ומונעת באמצעות כך את הגעתם לרצועת עזה. המשך השליטה על חופש התנועה בין שני האזורים הינו בעל חשיבות מכרעת לנוכח רמת התלות ההדדית הגבוהה ביניהם, שנוצרה בשל תפקודם במשך השנים כיחידה טריטוריאלית אחת. תלות זו בולטת במיוחד בתחומי מפתח כמו הממשל, שירותי הבריאות, החינוך הגבוה והמסחר. בנוסף, קשורים מרבית התושבים בשני האזורים, אלה באלה, בקשרים משפחתיים וחברתיים הדוקים.
מעבר סחורות: ישראל ממשיכה לשלוט בצורה מוחלטת במעבר הסחורות לתוך הרצועה. שלושת המעברים המסחריים המיועדים לכך, קרני, סופה וכרם שלום, נמצאים בשליטה בלעדית של ישראל. במעבר רפיח, שהועבר כאמור לניהולה של הרשות הפלסטינית, קיים אמנם מסוף להעברת סחורות, אולם לפי ההסכם שהושג בנובמבר 2005, מעבר זה אמור לשמש רק לייצוא סחורות ולא לייבוא. חשיבות יכולתה העצמאית של הרשות לייצא סחורות דרך מעבר רפיח היא, בכל מקרה, מוגבלת, שכן רובו המכריע של הייצוא מהרצועה מיועד לישראל או מתנהל דרך נמליה, ועל כן הוא מתבצע בעיקר דרך מעבר קרני. השלכות השליטה הכמעט מוחלטת של ישראל על מעבר סחורות אל רצועת עזה וממנה, הינן מרחיקות לכת. החלטותיה של ישראל על השבתת המעברים המסחריים, המתקבלות לעיתים קרובות, גורמות תוך זמן יחסית קצר לשיתוק כלכלת הרצועה ולמחסור חמור במוצרי יסוד, בהם מזון ותרופות.
מערכת המיסוי: בהסתמך על ההסדרים שנקבעו במסגרת הסכם פריז (1994) בין ישראל לרשות, ישראל ממשיכה לשלוט במידה ניכרת במערכת המיסוי של רצועת עזה. לפי הסדרים אלה, ישראל אחראית על קביעת שיעורי המע"מ והמכס המוטלים על סחורות המיועדות לצריכה ברצועה, על גביית המיסים הללו עבור הרשות הפלסטינית ועל העברת הכספים לרשות מדי חודש. סמכויות אלה מקנות לישראל, בין השאר, את היכולת לעצור את העברת הכספים לרשות הפלסטינית לצורכי ענישה, תוך פגיעה באותן פעולות הממומנות מתקציב הרשות, בהן תשלום משכורות והספקת סיוע הומניטארי. ישראל אחראית במסגרת אותם הסדרים גם על הענקת פטור ממכס וממע"מ לארגונים ללא מטרות רווח העוסקים בפעילות הומניטארית חיונית, עבור מוצרים וציוד שנתרמו להם בחו"ל. לסמכותה של ישראל לשלול פטור זה השלכות כבדות משקל, שכן בלעדיו נאלצים אותם הארגונים לשלם את המיסים הנגבים מן היבואן בעת הכנסת המוצרים לרצועה באחד המעברים הנשלטים על-ידי ישראל.

חובותיה של ישראל כלפי תושבי רצועת עזה

על אף המשך השליטה הנרחבת של ישראל ברצועת עזה הצהירה הממשלה בהחלטתה בדבר תכנית ההתנתקות כי "השלמת התכנית תשלול את תוקפן של הטענות כנגד ישראל בדבר אחריותה לפלסטינים ברצועת עזה". בתשובה למספר עתירות שהוגשו לבג"ץ מאז יישומה של תכנית ההתנתקות, טענה פרקליטות המדינה כי לאחר סיום הממשל הצבאי ברצועת עזה, אין לישראל, לפי המשפט הבינלאומי, חובה כלשהי כלפי תושבי הרצועה, ועל אלה האחרונים להפנות כל תביעה או בקשה אל רשות הפלסטינית. מטענה זו משתמע כי שליטתה של ישראל על חיי התושבים הפלסטינים ברצועת עזה, כפי שתוארה לעיל, מתקיימת לכאורה בחלל נורמטיבי שבמסגרתו אין לישראל אחריות כלשהי על מעשיה והשלכותיהם. אולם, כפי שנראה להלן, טענה זו משוללת יסוד, הן במשפט ההומניטארי הבינלאומי והן במשפט זכויות האדם הבינלאומי.

אחד המקורות לחובותיה של ישראל כלפי תושבי הרצועה הוא דיני הכיבוש, המעוגנים באמנת האג (1907) ובאמנת ג'נבה הרביעית (1949). דינים אלה מטילים על המדינה הכובשת אחריות כוללת לביטחונם ולרווחתם של האזרחים החיים בשטח הכבוש. המבחן המכריע להחלת דיני הכיבוש על מדינה מסוימת ביחס לשטח כלשהו הוא קיומה של "שליטה אפקטיבית" מצד אותה מדינה על אותו שטח. בניגוד לטענתה של ישראל, קבע בג"ץ בעבר כי היווצרותו והמשך קיומו של מצב כיבוש אינם תלויים בנכונותה של המדינה השלטת להפעיל מנגנון לניהול חיי האוכלוסייה, אלא אך ורק במידת השליטה הצבאית שלה בשטח. יתרה מזו, כדי שאזור מסוים ייחשב לכבוש אין אפילו צורך בנוכחות צבאית קבועה בכל חלקיו. לפי מיטב המומחים במשפט ההומניטארי, שליטה אפקטיבית יכולה להתקיים גם כאשר הצבא שולט על נקודות מפתח באזור מסוים באופן המקרין את סמכותו על השטח כולו ומונע מממשל מרכזי חלופי להתגבש ולאכוף את סמכותו. היקפה הנרחב של השליטה הישראלית ברצועת עזה, שמתקיימת למרות העדר נוכחות פיזית של חיילי צה"ל בשטח זה, יוצר בסיס סביר להנחה כי שליטה זו מגיעה לכדי "שליטה אפקטיבית", ועל כן דיני הכיבוש חלים על ישראל.

גם אם שליטתה של ישראל על רצועת עזה לא תאופיין כ"שליטה אפקטיבית" והשטח לא ייחשב לכבוש, אין פירושו של דבר כי ישראל משוחררת מכל אחריות לפי המשפט ההומניטארי הבינלאומי. משפט זה אינו מצטמצם להגנה על אזרחים החיים תחת משטר כיבוש, אלא הוא כולל מגוון הוראות שנועדו להגן על אזרחים בזמן סכסוך מזוין, ללא קשר למעמדו של השטח שבו הם נמצאים. מאחר שלפי טענת ישראל מתקיים סכוך מזוין בינה לבין הארגונים הפסלטינים הנלחמים נגדה, הנמשך גם לאחר ההתנתקות, הרי שהוראות אלה מטילות עליה מגוון חובות ביחס לתושבי רצועת עזה. לפי אמנת ג'נבה הרביעית, למשל, ישראל מחויבת לספק הגנה לפצועים, חולים, ילדים מתחת לגיל 15 ונשים הרות, לאפשר מעבר חופשי של משלוחי תרופות ומצרכי מזון חיוניים, לאפשר לצוותים רפואיים הגשת סיוע ולהימנע מהטלת עונשים קולקטיביים.

מקור משפטי נוסף שאחריותה של ישראל כלפי תושבי רצועת עזה נגזרת ממנו הוא משפט זכויות האדם הבינלאומי. המסמך המכונן של ענף משפטי זה הוא ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם (1948). סעיפיה העיקריים של ההכרזה עוגנו במהלך השנים בשש אמנות בינלאומיות שהתקבלו על-ידי האו"ם ואושררו על-ידי ישראל. אמנות אלה מכירות, בין השאר, בזכותו של כל אדם לחופש תנועה, לעבודה, לתנאי מחייה נאותים, לחינוך, לרמת בריאות נאותה ולחיי משפחה. מדינות החתומות על האמנות הללו מחוייבות לקיים את הוראותיהן לא רק בתוך שטחן הריבוני, אלא ביחס לכל האנשים הנתונים לשליטתה.

כך למשל, לפי הוועדה לזכויות האדם של האו"ם, המורכבת ממומחים בלתי-תלויים מרחבי העולם, השאלה המרכזית שיש לענות עליה לשם קביעת אחריותה של מדינה ביחס למעשה מסוים, אינה האם בוצע המעשה בשטחה הריבוני של אותה מדינה, אלא מהו טיב היחסים בין הפרט הנפגע לבין המדינה. במילים אחרות, אחריות של מדינה לכיבוד זכויות האדם של אוכלוסייה מסוימת היא פועל יוצא של היקף השליטה עליה, ולאו דווקא של מעמד השטח שבו אותה אוכלוסייה חייה. מסקנה זו היא בלתי-נמנעת גם לאור עיקרון האוניברסאליות האומר, בלשונה של ההכרזה האוניברסאלית בדבר זכויות האדם, כי "כל בני האדם נולדו בני חורין ושווים בערכם ובזכויותיהם".

המשמעות העיקרית של הדברים היא כי אין ישראל יכולה להתנער מאחריותה המשפטית לכיבוד זכויות האדם של תושבי רצועת עזה באותם תחומים שהיא שולטת בהם. כלומר, גם לאחר ההתנתקות ממשיכה ישראל לשאת באחריות משפטית להשלכות מעשיה ומחדליה על תושבי הרצועה. זאת, ללא קשר לשאלה האם ניתן להגדיר את המצב השורר ברצועת עזה ככיבוש.