פטוּר בלא כלום: כיצד מועלת ישראל בחובתה לשלם פיצויים לפלסטינים בגין נזקים שגרמו להם כוחות הביטחון

פטוּר בלא כלום: כיצד מועלת ישראל בחובתה לשלם פיצויים לפלסטינים בגין נזקים שגרמו להם כוחות הביטחון

תקציר, מארס 2017

מאז פרצה האינתיפאדה השנייה בסוף ספטמבר 2000 ועד סוף פברואר 2017, הרגו כוחות הביטחון 4,868 פלסטינים שלא השתתפו בלחימה. כשליש מהם (1,793) היו מתחת לגיל 18. אלפים נוספים נפצעו, אלפי בתים נהרסו ומאות אלפי דונמים של שטחים חקלאיים הושחתו.

מול מציאות זו, ישראל הבטיחה לעצמה פטור כמעט מוחלט מתשלום פיצויים בגין פגיעות אלה. במקום אפשרות אמתית לפלסטינים שנפגעו מכוחות הביטחון להגיש תביעות נזיקין בבתי המשפט בישראל, הותירה המדינה מראית עין בלבד: הרחבת הפטור הקבוע בחוק במקרים של "פעולה מלחמתית" והפרשנות שהעניקו בתי המשפט למונח זה מחד גיסא – ושורה של הגבלות פרוצדורליות וראייתיות שנקבעו בחוק ובפסיקה מאידך גיסא – הופכות את סיכוייהם של תובעים פלסטינים לקבל פיצוי בגין הפגיעה בהם לכמעט אפסיים.

תשלום פיצויים לקורבנות בגין פגיעה בגופם או ברכושם אינו מעשה חסד שעושה המדינה, אלא חובתה המעוגנת בהוראות המשפט הבינלאומי. היעדר תשלום פיצויים גורר פגיעה קשה בזכויות האדם של תושבי השטחים, משום שהוא פוגע באפשרותם לקבל סעד על פגיעה בזכויות יסוד שלהם: הזכות לחיים, הזכות לשלמות הגוף והזכות לקניין. שלילת הזכות לקבלת פיצוי כמוה כפגיעה בזכות עצמה: המשמעות של זכויות האדם אינה מתמצית בעיגונן בחוק או באמנה בינלאומית כלשהי – בהיעדר סנקציה כלשהי בגין הפרתה, הופכת הזכות לריקה מתוכן ולאחראים להפרתה אין כל אינטרס לשנות את מדיניותם.

רקע

על פי החוק, המדינה אחראית לנזקים שנגרמו עקב רשלנות. ואולם החוק מעניק למדינה פטור בגין נזקים שנגרמו במהלך "פעולה מלחמתית". פטור זה מבוסס על ההנחה שבמהלך מלחמה, רמות הסיכון והיקפי הנזק שונים משמעותית מאלה שבימי שגרה. לחימה מתאפיינת בתנאי לחץ וחוסר ודאות ולכן דיני הנזיקין אינם מתאימים לטפל באירועים המתרחשים במהלכה.

בשנות התשעים, במהלך האינתיפאדה הראשונה ולאחריה, הגישו תושבי השטחים אלפי תביעות נזיקין בבתי משפט בישראל בדרישה לקבלת פיצויים בגין נזקים שגרמו להם כוחות הביטחון הישראליים, שלא במסגרת "פעולה מלחמתית". תביעות אלה התייחסו לנזקים שנגרמו כתוצאה מירי בלתי חוקי – לרבות מקרי מוות ופציעה – מפגיעה ברכוש, מאלימות קשה, מעינויים במהלך חקירות בשב"כ, מהתפוצצות של נפלי תחמושת שהשאיר הצבא בשטח ועוד. ניהולן של תביעות אלה היה כרוך עבור הפלסטינים בעלויות גבוהות, נמשך שנים ארוכות ואילץ את התובעים להתגבר על שורה של קשיים ביורוקרטיים. לכן, במקרים רבים בחרו הפלסטינים להתפשר על סכומים נמוכים, שלא שיקפו את היקף הנזקים שנגרמו להם.

על מנת להימנע אפילו מתשלומים אלה, החלה המדינה, במחצית השנייה של שנות התשעים, לפעול בכמה מישורים, במטרה להרחיב את הפטור מאחריות בגין נזקים שגרמו כוחות הביטחון לתושבי השטחים. מאמצים אלה התגברו לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה. במהלך השנים תיקנה הכנסת את החוק כמה פעמים ובתי המשפט הרחיבו, מיוזמתם, את הפטור של המדינה מתשלום פיצויים. כתוצאה משינויים אלה, נחסמה כמעט לחלוטין האפשרות של תושבי השטחים לקבל פיצויים, אפילו במקרים שבינם ובין פעולות לחימה אין כל קשר, כמו פעולות שיטור מובהקות, אירועי ביזה ואלימות.

הצדקות המדינה לקבלת הפטור – והפרכתן

המדינה מצדיקה את סירובה לשלם פיצויים לפלסטינים שנפגעו מידי כוחות הביטחון בשלוש טענות עיקריות: שהפטור שהיה קבוע בחוק בגין "פעולה מלחמתית", והאופן שבו יישמו אותו בתי המשפט, היה צר מדי והתעלם מאופיין של האינתיפאדות הראשונה והשנייה. כתוצאה מכך, המדינה נאלצה לשלם פיצויים במקרים שבהם לא הייתה לכך הצדקה; שאין ביכולתה לבדוק עובדתית את טענות התובעים הפלסטינים ובחלק מהמקרים אף אין בידיה ולו קצה חוט כדי להתגונן מפני תביעות אלה; ושנהוג שבעת מאבק מזוין "כל צד נושא בנזקיו" ולכן על הרשות הפלסטינית – ככל מדינה אחרת – לשאת בנזקים שנגרמו לפלסטינים.

טענות אלה הן מופרכות. ראשית, הפטור שהיה קבוע בחוק בנוגע ל"פעילות מלחמתית" הורחב משמעותית במהלך השנים על ידי בתי המשפט – עוד בטרם הושלמו הליכי החקיקה. בהדרגה, הכניסו השופטים להגדרה זו יותר ויותר סוגי אירועים ובחלק מהמקרים הם ויתרו מראש על בחינה של נסיבות האירוע, לרבות השאלה האם אכן נשקפה סכנה לחיי החיילים או לגופם. מעבר לכך, חלק ניכר מפעולות כוחות הביטחון בשטחים, גם במהלך האינתיפאדות הראשונה והשנייה, היו פעולות שיטור רגילות: עמידה במחסומים, מעצרים, הטלת עוצר ואכיפתו, פיזור הפגנות ועוד. פלסטינים רבים נפגעו דווקא בפעולות מסוג זה, שאינן פעולות לחימה ולכן אין כל הצדקה לתת למדינה פטור מתשלום נזיקין בגין נזקים שנגרמו במהלכן.

שנית, חלק מתיקוני החקיקה שהוכנסו במהלך השנים וחלק מהחלטות בתי המשפט היו אמורים, לכאורה, לתת מענה לקשיים שעליהם הצביעה המדינה, אולם היא המשיכה להצביע על אותם קשיים גם לאחר שנערכו תיקונים אלה. ואולם הבעיה העיקרית בטענה זו נעוצה בכך שהיא סותרת את עמדת המדינה, המוצגת בריש גלי בהקשרים אחרים, ולפיה היא דווקא מבצעת בהצלחה ובמסירות חקירות פליליות יעילות ואפקטיביות של אירועים דומים, שבהם קיים חשד כי חיילים פעלו בניגוד לחוק. זאת, למרות שחקירות פליליות הן מורכבות יותר מבירור העובדות במסגרת תביעות נזיקין ורף ההוכחה הנדרש בהן גבוה בהרבה. בנוגע לחקירות אלה – מתפארת המדינה שהצליחה להתגבר על אותם קשיים בדיוק. בצלם אינו מסכים עם הטענה כי חקירות כאלה אכן מתנהלות, ואולם הדבר ממחיש עד כמה טענות המדינה הן תועלתניות: ברצותה, היא מתהדרת במערכת אכיפת חוק יעילה, בעלת יכולות חקירה אפקטיביות של אירועים שבהם נפגעו פלסטינים בשטחים מידי כוחות הביטחון; וברצותה – טוענת כי אינה יכולה לעמוד באותה משימה עצמה.

שלישית, לא ניתן להתייחס לפלסטינים כאל אזרחי מדינה זרה, המסוגלת לפצות את נפגעיה ולהגיע להסדרי תשלום עם ישראל. אין מדובר בשני צדדים שווים הנלחמים זה בזה, כי אם במצב של כיבוש. גם לאחר הסכמי אוסלו ישראל היא עדיין הכוח הכובש בגדה המערבית ועל כן תושבי הגדה הפלסטינים – לרבות אלו הגרים במזרח ירושלים שסופחה לישראל – נחשבים לאוכלוסייה מוגנת. גם ברצועת עזה ממשיכה ישראל לשלוט לאחר ההתנתקות בהיבטים רבים של חיי היומיום של תושביה והיא מנהלת בשטחה סבבי לחימה חוזרים ונשנים. בנסיבות אלה ישראל אינה יכולה להטיל על הרשות הפלסטינית את האחריות לפגיעות שהיא עצמה הסבה ולהתייחס אליה כאל מדינה ריבונית. הסמכויות שהעבירה ישראל לרשות הפלסטינית בעקבות הסכמי אוסלו מוגבלות מאוד וכל החלטה של הרשות, שולית ככל שתהיה, מחייבת הסכמה (גם אם בשתיקה) של הרשויות הישראליות. גם כאן בוחרת המדינה רק בטענות המשרתות את מטרותיה: מציאות הכיבוש, שישראל יצרה ומתחזקת, ידועה לה היטב וככלל תואמת את האינטרסים שלה. ואולם כדי להצדיק את התחמקותה מתשלום פיצויים, משנה המדינה לפתע את טענתה ומצהירה כי מעמדה של הרשות דומה לזה של מדינה – בלי לשנות דבר ביחסה לרשות או לתושביה.

המשמעות של שלילת הפיצויים

מדיניותה של ישראל בכל הנוגע לתשלום פיצויים לנפגעים הפלסטינים מפגינה את עומק הזלזול שלה בחייהם, בגופם וברכושם של התושבים הפלסטינים. היא גם מבהירה כי מבחינתה היא אינה נושאת בשום אחריות הנובעת משליטתה באוכלוסייה הפלסטינית, לא בגדה המערבית שבה היא הכוח הכובש ולא ברצועת עזה שבה היא שולטת מבחוץ. סמכויותיה השלטוניות של ישראל – שאותן אין היא מהססת להפעיל כאשר הדבר משרת את מטרותיה שלה – מתפוגגות כשעליה לתת את הדין על מעשיה.

השפעתם של השינויים שנעשו בחקיקה ובפסיקה ניכרת בנתונים בנוגע לתביעות הפיצויים שהגישו פלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה נגד המדינה, שהעביר משרד הביטחון לבצלם. מנתונים אלה עולות שתי מגמות מובהקות: הראשונה היא ירידה במספרי התביעות החדשות המוגשות לבתי המשפט. כך, למשל, בין השנים 2002 ל-2006 הוגשו בממוצע 300 תביעות בשנה. לעומת זאת, עשור מאוחר יותר, בין השנים 2012 ל-2016 הוגשו בממוצע 18 תביעות מדי שנה – 6% בלבד מהממוצע עשור קודם לכן.

המגמה השנייה היא ירידה בסכומים שישראל נדרשת לשלם בגין תביעות שהגישו פלסטינים בבתי המשפט בישראל. כך, למשל, בין השנים 1997 ל-2001 שילמה המדינה בממוצע כ-21.6 מיליון ש"ח בשנה – בין בהסכמי פשרה ובין כתוצאה מהכרעה של בית המשפט. לעומת זאת, בין השנים 2012 ל-2016 שילמה המדינה בממוצע כ-3.8 מיליון ש"ח בשנה – ירידה של למעלה מ-80%. באותן שנים, בולטת במיוחד הירידה בסכומים ששולמו בתביעות שהגישו תושבי רצועת עזה: מכ-8.7 מיליון ש"ח בממוצע לכ-280,000 ש"ח – ירידה של כ-97% (בתביעות של תושבי הגדה ירד הסכום באותן שנים מממוצע של כ-12.7 מיליון ש"ח בשנה לכ-3.5 מיליון ש"ח בשנה – ירידה של כ-72%).

המדינה מנסה להמעיט ממשמעותם של נתונים מובהקים אלה, המעידים על השפעתם של השינויים שהוכנסו בחוק, גם בהינתן הירידה במספר הנפגעים ובהיקף הנזקים, כתוצאה מסיום האינתיפאדה השנייה. בתשובתה לעתירה שהוגשה נגד אחד התיקונים לחוק, טענה המדינה כי צמצום האפשרות של פלסטינים לקבל פיצויים בגין הפגיעה בהם אינה מונעת ביקורת על פעולות כוחות הביטחון, היכולה להינתן במסגרת הליכים פליליים ומנהליים.

ואולם גם הליכים אלה, שהמדינה מתהדרת בהם, אינם מתקיימים. במישור הפלילי – ברוב המכריע של המקרים אף גורם אינו נדרש לתת את הדין בעקבות פגיעה בזכויות האדם של תושבי השטחים. הדרג הפוליטי פטור מראש מאחריות ואין שום גוף החוקר את מעשיו. מערכת אכיפת החוק הצבאית, האמונה על ההליכים הפליליים והמשמעתיים בתוך הצבא, מתפקדת בפועל כמערכת טיוח ורובם המכריע של התיקים – שרובם נפתחו מלכתחילה רק בנוגע לאחריותם של הדרגים הנמוכים בשטח ובנוגע לעבירות שוליות – נסגרים בלא כלום.

תוצאה זו אינה מקרית; היא נובעת ישירות משיטת עבודתה של מערכת אכיפת החוק הצבאית. חקירות מצ"ח נערכות באופן רשלני, ללא כל ניסיון של ממש להגיע לחקר האמת, כמעט תמיד ללא איסוף ראיות, מלבד גביית עדויות מחיילים ובחלק מהמקרים גם מפלסטינים. ברבים מהמקרים נגבות העדויות חודשים ארוכים לאחר האירוע, והחוקרים אינם טורחים ליישב סתירות בעדויות או להקשות על העדים, שהם על פי רוב חיילים שהיו מעורבים באירוע. הפרקליטות הצבאית מורה על סגירת רבים מהתיקים בטענה של "חוסר אשמה", ומאמצת כמעט תמיד את גרסת החיילים. תיקים רבים אחרים נסגרים בעילה של "חוסר ראיות", בהתבסס על החקירה החלקית שניהלה מצ"ח בפיקוחה של הפרקליטות.

הביקורת המנהלית על מעשיהן של הרשויות הישראליות בשטחים נעשית בעיקר על ידי בית המשפט העליון, אלא שגם בפסקי הדין של שופטי בג"ץ קשה למצוא נחמה. בית המשפט פתח אמנם את שעריו בפני תושבי השטחים ואפשר להם להגיש עתירות נגד רשויות המדינה, אולם הרוב המכריע של העתירות הללו נדחו, ובמהלך השנים הכשיר בג"ץ כמעט כל הפרה של זכויות האדם שהמדינה ביקשה לבצע: הריסת בתים כענישה, מעצרים מנהליים, הגבלות על חופש תנועה, גירוש תושבים, הקמת גדר ההפרדה, הטלת המצור על עזה, השתלטות על אדמות, גירוש קהילות שלמות מבתיהן, פירוד משפחות – וזוהי רשימה חלקית בלבד.

מציאות זו מאפשרת לישראל להפעיל את סמכויותיה בגדה המערבית וברצועת עזה, כאשר אין בנמצא שום גורם המחייב אותה לתת דין וחשבון על מעשיה: מערכת אכיפת החוק הצבאית מטייחת את המעשים, בית המשפט העליון מעניק גושפנקה משפטית לפגיעה בזכויות האדם של הפלסטינים והמדינה מבטיחה לעצמה פטור כמעט מוחלט מתשלום פיצויים בגין נזקים שגרמו כוחות הביטחון. בהיעדר מנגנוני הרתעה וביקורת, פתוחה הדרך להפרות קשות של זכויות האדם.

אחת מהטענות שהשמיעה המדינה כדי להצדיק את סירובה לשלם פיצויים לפלסטינים הייתה כי נושא הפיצויים צריך לבוא על פתרונו במסגרת הסדרים בין הצדדים עם תום הסכסוך. ואולם דברים אלה אינם אלא לעג לרש. טענה זו הייתה יכולה אולי להתקבל לו היה זה סכסוך בין שתי מדינות הנלחמות זו בזו. ואולם זוהי שנתו החמישים של הכיבוש. מדינת ישראל עושה כל שביכולתה כדי למנוע את סיומו וכדי לקבוע עובדות בשטח שיימנעו השגה של הסדר כלשהו. האמירה כי על עשרות אלפי הנפגעים להמתין לסיום הכיבוש ולתוצאות "המשא ומתן" בין הצדדים כמוה כהבטחה כי הם לעולם לא יזכו לפיצויים.

גורמים רשמיים מעדיפים שלא לומר את הדברים בצורה מפורשת וישירה. הרי במקום לבחור בדרך החקיקה כדי לפטור עצמה מתשלום פיצויים, יכלה המדינה פשוט להציג דברים כהווייתם ולהכריז כי היא מסרבת לשלם בגין הנזקים שגרמו כוחותיה. באותו אופן יכלה המדינה להכריז מראש כי אין בכוונתה לבצע חקירות פליליות של חשדות לפגיעות בפלסטינים. ואולם, במקום זאת בחרה ישראל להמשיך ולקיים מערכת סרק ענפה ויקרה, תוך יצירת מראית עין של מערכת מתפקדת.

ניתן לעגן בחוק כמעט כל עוול ולהקים מערכות המייצרות מצג שווא של אכיפת חוק. אלא שכל אלה לא יוכלו להסתיר את הווייתו האמתית של משטר הכיבוש ואת הדרכים שבהן ישראל מתחמקת מנשיאה באחריות למעשיה ונותנת לעצמה הרשאה גורפת, חפה מכל דין וחשבון – פלילי, מנהלי או אזרחי – לפגיעה אלימה בפלסטינים שבשליטתה.