באצטלה של חוקיות: הכרזה על אדמות מדינה בגדה המערבית

תקציר, מארס 2012

מאז פסק הדין בבג"ץ אלון מורה (1979), שאסר על תפיסת קרקעות פלסטיניות פרטיות להקמת התנחלויות אזרחיות, התבסס מפעל ההתנחלויות על השימוש באדמות מדינה. ואולם, המקרקעין שנרשמו בטאבו כאדמות מדינה לפני הכיבוש הישראלי ב-1967 היו מוגבלים בשטחם (527,000 דונם, כ-9% משטח הגדה המערבית, בלי מזרח ירושלים), והתרכזו בעיקר בבקעת הירדן. בבמת ההר לא היו כמעט אדמות מדינה.

אחרי פסק הדין בפרשת אלון מורה ובמגמה לאפשר בניית התנחלויות בכל רחבי הגדה המערבית, לרבות בבמת ההר, הכריזה ישראל על יותר מ-900,000 דונם כעל אדמות מדינה. בצלם וארגונים אחרים לזכויות האדם ביקרו לאורך השנים את מדיניות ההכרזות הישראלית, הן בשל פגמים פרוצדורליים, שבגינם נמנע מפלסטינים להגיש התנגדות אפקטיבית להכרזות על אדמות מדינה, והן בשל העובדה שההכרזות נועדו לקדם מטרה לא חוקית – הקמת התנחלויות, שאסורה במשפט הבינלאומי מאחר שהיא יוצרת שינוי של קבע בשטח הכבוש.

החידוש בדו"ח הנוכחי טמון בכך שהוא בוחן את מדיניות ההכרזות באספקלריה של חוקי המקרקעין המקומיים, ובראשם חוק הקרקעות העות'מאני משנת 1858. במרכזו ניתוח מדוקדק של חוק הקרקעות, של חוקי מקרקעין עות'מאניים, מנדטוריים וירדניים ששינו ועדכנו אותו, ושל הפסיקה בתקופת המנדט. ניתוח זה מוביל למסקנה שמדיניות ההכרזות הישראלית אינה חוקית, מאחר שסיווגה כאדמות מדינה מקרקעין אשר לפי הדין המקומי הם רכוש פלסטיני פרטי.

רוב ההכרזות שביצעה ישראל היו על אדמות מסוג מירי. מונח זה מתייחס לכל הקרקעות שנמצאות ברדיוס של 2.5 ק"מ מסביב לשטח הבנוי של הכפר, כפי שהיה ב-1858, בין שהן מעובדות ובין שלא. הכרזות נעשו גם על אדמות מרעה מסוג מתרוכה. הדו"ח "באצטלה של חוקיות" מראה שמדיניות ההכרזות סותרת את חוקי הקרקעות המקומיים בשלושה היבטים עיקריים:

  • טיב העיבוד החקלאי שמקנה זכויות בעלות

לפי סעיף 78 לחוק הקרקעות, חקלאי שעיבד אדמת מירי במשך עשר שנים בלי התנגדות מצד המדינה רוכש בה זכויות בעלות. החוק לא מגדיר מה טיב העיבוד, שיש בו כדי להקנות לפרט זכויות באדמות מירי. לשאלה זאת השלכות חשובות, מאחר שבמת ההר בגדה המערבית מאופיינת בקרקע סלעית, שרק חלק קטן ממנה ניתן לעיבוד חקלאי. בית המשפט העליון בתקופת המנדט קבע שעיבוד כיסי האדמה הפוריים הפזורים בחלקה סלעית של קרקע מירי מקנה לחקלאי זכויות בעלות בחלקה כולה. הלכה זאת יושמה בגדה המערבית גם בימי השלטון הירדני.

במסגרת מדיניות ההכרזות, ישראל יישמה פרשנות שונה ומחמירה, שלפיה מי שטוען לזכויות בחלקה סלעית חייב להוכיח שעיבד לפחות 50% משטחה הכולל. אם שטחם המצטבר של כיסי האדמה המעובדים הוא פחות מ-50%, החלקה כולה תוכרז כאדמת מדינה ולחקלאי לא ייוותרו בה זכויות כלשהן. באופן זה הגדירה ישראל כרכוש ממשלתי קרקעות, שלפי הדין המקומי הן רכוש פלסטיני פרטי.

  • הדרישה לעיבוד מתמשך של הקרקע

בית המשפט העליון בתקופת המנדט קבע כי חקלאי שעיבד קרקע מירי במשך עשר שנים אך הפסיק לעבדה לאחר תקופה זו אינו מאבד מזכויות הבעלות שרכש בחלקה, גם אם לא רשם אותה על שמו בטאבו. פרשנות זאת יושמה בגדה המערבית גם בתקופת השלטון הירדני.

במסגרת מדיניות ההכרזות אימצה ישראל פרשנות הפוכה, שלפיה קרקע מירי שעובדה בעבר במשך עשר שנים ויותר, אך עיבודה הופסק בשלב כלשהו בלא שנרשמה בטאבו, היא רכוש ממשלתי וניתן להכריז עליה כעל אדמות מדינה. בדרך זאת הכריזה ישראל על שטחים נרחבים בגדה המערבית כאדמות מדינה, למרות שלפי הדין המקומי מדובר בקרקעות פלסטיניות פרטיות.

  • התעלמות מזכויות הקהילה באדמות מרעה

לפי חוק הקרקעות, אדמות מתרוכה הן קרקעות ציבוריות הנחלקות לשני סוגים: א. קרקעות המשרתות את הציבור בכללותו (למשל: דרכים). ב. קרקעות ייעודיות שנועדו לקהילה ספציפית, כמו אדמות מרעה המשמשות כפר מסוים במשך שנים רבות. בית המשפט העליון בתקופת המנדט קבע שדי בכך שתושבי הכפר הנוגע בדבר יוכיחו כי השתמשו בקרקע במשך שנים רבות לצורכי מרעה כדי לבסס את זכויותיהם הקולקטיביות בה.

בהכרזותיה על אדמות מדינה התעלמה ישראל מהזכויות הקולקטיביות של קהילות פלסטיניות באדמות מרעה. אדרבא, במקרים רבים התבססו ההכרזות על הטענה, שהקרקע לא משמשת לעיבוד חקלאי אלא רק למרעה. סקר ממשלתי שנערך ב-1976 הראה כי בגדה המערבית ישנם 3.6 מיליון דונם של אדמות מרעה, מהן שני מיליון דונם שאינם ראויים לעיבוד חקלאי (כ-35% משטח הגדה המערבית כולה). אין ספק כי חלק משמעותי משטחים אלה הוא אדמות מתרוכה ייעודיות, השייכות לקהילות פלסטיניות מקומיות. ההכרזה עליהן כעל אדמות מדינה והקצאתן להתנחלויות סותרות את הוראות הדין המקומי.

בנוסף לדיון תיאורטי בדיני המקרקעין המקומיים, הדו"ח הנוכחי כולל סקר השוואתי שנערך באזור רמאללה ובוחן את היקף אדמות המדינה בשטחים שנרשמו בטאבו בתקופת השלטון הירדני, מצד אחד, ושל היקף הקרקעות שהוכרזו על-ידי ישראל כאדמות מדינה בשטחים שלא נרשמו בטאבו, מצד שני. הסקר חושף הבדלים דרמתיים בין שיעור השטח שהוגדר כרכוש ממשלתי על-ידי ממשלת ירדן לבין שיעור השטח שסווג כאדמות מדינה על-ידי ישראל.

לדוגמה, שלטונות ירדן השלימו הסדר מקרקעין (רישום בטאבו) במחצית מאדמות הכפר עין קיניא, שבמסגרתו לא נרשם אפילו דונם אחד כרכוש ממשלתי. לעומת זאת, באדמות הכפר הגובל אל-ג'אניה, שבו לא נערך הסדר מקרקעין, הכריזה ישראל על כ-34% מהשטח כרכוש ממשלתי והקימה עליו את ההתנחלויות דולב וטלמון. בכפר עקב שמדרום לרמאללה נרשמו בטאבו, במסגרת הסדר המקרקעין הירדני, 3,240 דונם, ורק 2.4 דונם מהם (0.1% מהשטח המוסדר) הוגדרו כאדמות מדינה. לעומת זאת, בהכרזות על אדמות מדינה שביצעה ישראל בשטח הלא-מוסדר של אדמות כפר עקב (כ-2,250 דונם) הוגדרו 1,415 דונם (63% מהשטח הלא-מוסדר) כרכוש ממשלתי ושימשו להקמת ההתנחלות כוכב יעקב.

נתונים אלה ואחרים הכלולים בדו"ח מלמדים שתוצאותיהן של ההכרזות של ישראל על אדמות מדינה שונות מהותית מתוצאות הסדרי המקרקעין שנערכו בגדה המערבית בתקופת המנדט ותחת שלטון ירדן. עובדה זאת תומכת במסקנה שחלק משמעותי מהשטחים שהוכרזו כאדמות מדינה הם רכוש פלסטיני פרטי, שנגזל מבעליו החוקיים באמצעות מניפולציות משפטיות ותוך הפרת הדין המקומי והמשפט הבינלאומי כאחד.