גזל הקרקעות: מדיניות ההתנחלות בגדה המערבית, מאי 2002

מאי 2002, תקציר


רקע היסטורי

מאז 1967 השקיעו כל ממשלות ישראל מאמצים ניכרים במפעל ההתנחלות ובהרחבתו, הן מבחינת היקף השטח והן מבחינת היקף האוכלוסייה. כתוצאה ממדיניות זו, מתגוררים היום כ-380,000 אזרחים ישראלים בהתנחלויות בגדה המערבית, כולל אלה שהוקמו במזרח ירושלים (דו"ח זה אינו עוסק בהתנחלויות שברצועת עזה).

בעשור הראשון שלאחר הכיבוש, פעלו ממשלות המערך לפי "תכנית אלון", אשר המליצה על הקמת התנחלויות באזורים שנתפסו כבעלי "חשיבות ביטחונית" ואשר האוכלוסייה הפלסטינית בהם דלילה (בקעת הירדן, חלקים מהר חברון וירושלים המורחבת). עם עליית הליכוד לשלטון ב-1977, החלה הממשלה להקים התנחלויות בכל רחבי הגדה המערבית, ובמיוחד סמוך לריכוזי האוכלוסייה הפלסטינית בגב ההר ובמערב השומרון. מדיניות זו התבססה על שיקולים ביטחוניים ואידאולוגיים כאחד.

התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים לא פגע במפעל ההתנחלויות, שהרחבתן נמשכה גם על-ידי ממשלת העבודה בראשות יצחק רבין ושמעון פרס (1996-1992) ועל-ידי הממשלות שקמו אחריה. ממשלות אלה בנו אלפי יחידות דיור חדשות, בטענה שהדבר נחוץ כדי לתת מענה ל"גידול הטבעי" של האוכלוסייה הקיימת. כתוצאה מכך, בין השנים 1993 ו-2000, אוכלוסיית המתנחלים בגדה המערבית (לא כולל מזרח ירושלים) כמעט הכפילה את עצמה.

המשפט הבינלאומי

הקמת ההתנחלויות בגדה המערבית מהווה הפרה של המשפט ההומניטארי הבינלאומי, הקובע את הכללים החלים בזמני מלחמה וכיבוש, וגוררת הפרה של המשפט הבינלאומי בדבר זכויות האדם.

המשפט ההומניטארי הבינלאומי אוסר על המדינה הכובשת להעביר אזרחים משטחה אל השטח הכבוש (סעיף 49 לאמנת ג'נבה הרביעית). בנוסף, תקנות האג אוסרות על המדינה הכובשת לבצע שינויים של קבע בשטח הכבוש, אלא אם שינויים אלה נובעים מצרכים צבאיים, במובן הצר שלהם, או שהם נעשים לטובת האוכלוסייה המקומית.

הקמת ההתנחלויות גוררת פגיעה בזכויות הפלסטינים, אשר מעוגנות במשפט הבינלאומי בדבר זכויות האדם. בין השאר, נפגעות הזכות להגדרה עצמית, הזכות לשוויון, הזכות לקניין, הזכות לרמת חיים נאותה, הזכות לחופש תנועה.

היותן של ההתנחלויות בלתי חוקיות לפי המשפט ההומניטארי הבינלאומי אינה משליכה על מעמדם של המתנחלים המתגוררים בהן, אשר מהווים אוכלוסייה אזרחית מובהקת, הכוללת ילדים, הזכאית להגנה. השתייכותם של חלק מהמתנחלים לכוחות הביטחון אינה משפיעה כהוא זה על מעמדם של שאר תושבי ההתנחלויות.

מנגנון ההשתלטות על הקרקעות

באמצעות מנגנון משפטי-בירוקרטי מורכב, השתלטה ישראל על כ-50% משטח הגדה המערבית, בעיקר לצורך הקמת התנחלויות והכנת מאגר של עתודות קרקע לצורך התרחבותן.

האמצעי המרכזי של מנגנון ההשתלטות הוא הכרזה ורישום של קרקעות כ"אדמות מדינה", הליך שהחל ב-1979 והתבסס על יישום מניפולטיבי של חוק הקרקעות העותומני משנת 1858, שהיה בתוקף ערב הכיבוש. שיטות אחרות ששימשו את ישראל להשתלטות על קרקעות, שכל אחת נשענה על בסיס משפטי שונה, הן תפיסה לצרכים צבאיים, הכרזה על קרקע כ"נכס נטוש" והפקעת קרקע לצרכי ציבור. בנוסף, סייעה ישראל לאזרחים פרטיים לרכוש קרקעות "בשוק החופשי".

הליך ההשתלטות על הקרקעות נעשה בניגוד לכללים בסיסיים של הליך הוגן ולעקרונות הצדק הטבעי. לעיתים קרובות לא ידעו התושבים הפלסטינים כי אדמתם נרשמה על שם המדינה וכאשר גילו זאת, איחרו את המועד לערער על כך; נטל ההוכחה רובץ תמיד על הפלסטיני הטוען כי הקרקע שייכת לו; גם אם בעל הקרקע הצליח להוכיח כי הקרקע אכן בבעלותו, עדיין יהיו מקרים בהם היא תירשם על שם המדינה בטענה כי היא נמסרה להתנחלות ב"תום לב".

השיטות השונות נועדו לשרת מטרה אחת: הקמת התנחלויות אזרחיות בשטחים. לפיכך, הדרך בה מועברת השליטה בקרקע מהפלסטינים לישראל היא בעלת חשיבות משנית. יתרה מזו, מאחר ומטרה זו היא אסורה על-פי המשפט הבינלאומי, גם הדרכים להשגתה הן בלתי חוקיות.

ישראל השתמשה בקרקעות עליהן השתלטה באופן בלעדי לטובת ההתנחלויות, תוך איסור גורף על הציבור הפלסטיני לעשות בהן שימוש כלשהו. שימוש כזה הוא פסול ובלתי חוקי כשלעצמו, אפילו אם הליך ההשתלטות היה חוקי לפי המשפט הבינלאומי והחקיקה הירדנית ואם היה נעשה בצורה הוגנת. ישראל, ככח הכובש בשטחים, חייבת להתחשב בצרכי האוכלוסייה הפלסטינית כאשר היא משתמשת בקרקע ציבורית.

בית המשפט העליון שיתף בדרך כלל פעולה עם מנגנון ההשתלטות על הקרקעות ותרם בכך ליצירת איצטלה של חוקיות להליכים אלה. בתחילה קיבל בג"צ את טענת המדינה כי ההתנחלויות משרתות צרכים צבאיים דחופים והתיר למדינה לתפוס קרקעות פרטיות לצורך הקמתן. כאשר החל הליך ההכרזה על אדמות מדינה, סירב בג"צ להתערב כדי למנוע אותו.

מדיניות הסיפוח והשלטון המקומי

השלטון הישראלי החיל את רובו של החוק הישראלי על ההתנחלויות ועל המתנחלים, ובכך סיפח אותם בפועל למדינת ישראל. זאת למרות שבאופן רשמי הגדה המערבית אינה חלק ממדינת ישראל והדין החל בה הוא החוק הירדני והחקיקה הצבאית. כתוצאה מסיפוח זה, נוצר בשטחים משטר של הפרדה-תוך-אפליה על-פי חוק, במסגרתו קיימות שתי מערכות משפט נפרדות באותו שטח, כאשר זכויותיו של אדם נקבעות לפי השתייכותו הלאומית.

השלטון המקומי בהתנחלויות הוקם במתכונת המקובלת בתוך ישראל ומתנהל בצורה דומה, תוך התעלמות מהחקיקה הירדנית בנושא זה האמורה לחול בגדה המערבית. בגדה המערבית פועלות 23 רשויות מקומיות יהודיות: שלוש עיריות, 14 מועצות מקומיות ושש מועצות אזוריות, הכוללות בתחומן 106 התנחלויות המוכרות כיישובים נפרדים. בנוסף לאלה, ישנן 12 התנחלויות שהוקמו בשטחים שסופחו לירושלים ב-1967, בהן הוחל החוק הישראלי גם באופן רשמי.

שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות היהודיות, אשר בדרך כלל כוללים שטחים נרחבים מעבר לאזור הבנוי, מוגדרים בצווים צבאיים כ"שטח צבאי סגור", שלפלסטינים אסור להיכנס אליו בלי אישור מהמפקד הצבאי הישראלי. אזרחים ישראלים, יהודים מרחבי העולם ותיירים, רשאים להיכנס לאזור זה בלי צורך באישור מיוחד.

עידוד ההגירה להתנחלויות

ממשלות ישראל מיישמות מאז ומתמיד מדיניות שיטתית שנועדה לעודד הגירה של אזרחי ישראל אל הגדה המערבית. אחד הכלים לכך הוא הענקת הטבות ותמריצים כלכליים לאזרחים באופן ישיר או לרשויות המקומיות היהודיות במטרה להעלות את רמת החיים של האזרחים שתשמש כתמריץ להגירה לגדה המערבית.

רוב ההתנחלויות בגדה המערבית מוגדרות כאזורי עדיפות לאומית א' או ב'. ככאלה, זכאים המתנחלים ואזרחים ישראלים אחרים שעובדים בהתנחלויות או שהשקיעו בהן, להטבות כספיות משמעותיות. הטבות אלה ניתנות על-ידי ששה משרדי ממשלה: משרד הבינוי והשיכון (הלוואות נדיבות לרוכשי דירות, שבחלקן הופכות למענק); מינהל מקרקעי ישראל (הנחות משמעותיות בהחכרת קרקע); משרד החינוך (תמריצים למורים, פטור משכר לימוד בגני ילדים והסעות חינם לבתי ספר); משרד התעשייה והמסחר (מענקים למשקיעים, תשתיות לאזורי תעשייה ועוד); משרד העבודה והרווחה (תמריצים לעובדים סוציאליים); ומשרד האוצר (הנחות במס הכנסה ליחידים ולחברות).

משרד הפנים מעביר לרשויות המקומיות בשטחים מענקים גדולים, בהשוואה לאלה הניתנים ליישובים בתוך ישראל. המענק הממוצע לתושב בשנת 2000 במועצה מקומית (יהודית) בגדה המערבית היה גבוה בכ-65% מהמענק הממוצע לתושב במועצה מקומית בישראל. הפער במענקים למועצות האזוריות גדול אף יותר והממוצע לתושב בשנת 2000 במועצה אזורית בגדה המערבית גבוה בכ-165% מהממוצע לתושב במועצה אזורית בתוך ישראל.

אחד המנגנונים בעזרתם מפלה הממשלה לטובה את הרשויות המקומיות היהודיות בגדה המערבית, בהשוואה לרשויות המקומיות בישראל, הוא הזרמת כספים באמצעות החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית. למרות שתקציב החטיבה להתיישבות מגיע במלואו מקופת המדינה, בהיותה גוף לא-ממשלתי זאת אינה כפופה למערכת הכללים המחייבים את משרדי הממשלה בישראל.

מערכת התכנון

מערכת התכנון בגדה מערבית, המופעלת על-ידי המינהל האזרחי, היא אחת המערכות הבירוקרטיות המשפיעות ביותר של הכיבוש הישראלי. בדומה למערכות בירוקרטיות אחרות פועלת מערכת זו בשני מסלולים נפרדים, אחד ליהודים ואחד לפלסטינים.

>מערכת זו היא האחראית בפועל על שינוי מפת הגדה המערבית שכן היא זו שמאשרת את תכניות המתאר של ההתנחלויות ומנפיקה היתרי הבנייה הדרושים להקמת התנחלויות חדשות, להרחבת התנחלויות קיימות ולסלילת כבישים עוקפים. ישראל שינתה את הרכבם של מוסדות התכנון בגדה המערבית והעבירה סמכויות תכנון רבות לרשויות המקומיות היהודיות, תוך הפקעת סמכויות אלה ממוסדות תכנון פלסטיניים.

במקביל, עושה מערכת התכנון מאמצים ניכרים כדי להגביל את הפיתוח של היישובים הפלסטיניים. האמצעי העיקרי לכך הוא דחיית בקשות להיתרי בנייה שמגישים פלסטינים. ברוב המקרים נדחות הבקשות בטענה שתכניות המתאר האזוריות, שאושרו בשנות הארבעים בזמן המנדט הבריטי, מגדירות את הקרקע לגביה הוגשה הבקשה כאסורה לבנייה. תכניות אלה אינן משקפות את צרכי הפיתוח של האוכלוסייה הפלסטינית ומערכת התכנון נמנעה במכוון מהכנת תכניות מעודכנות. בתים הנבנים על-ידי פלסטינים ללא היתר בנייה נהרסים על-ידי המינהל האזרחי, גם אם הבנייה נעשתה על קרקע פרטית.

לאחר החתימה על הסכם הביניים ב-1995, הועברו לרשות הפלסטינית סמכויות התכנון באזורים A ו-B, המהווים כ-40% משטח הגדה המערבית. למרות שהרוב המכריע של האוכלוסייה הפלסטינית מתגורר באזורים אלה, האדמות הפנויות לבנייה בעשרות כפרים ועיירות ברחבי הגדה המערבית נמצאות בשולי היישוב ומוגדרות כאזור C, בו ממשיכה לשלוט מערכת התכנון הישראלית.

ניתוח מפת הגדה המערבית
(לצפיה במפת ההתנחלויות בגדה המערבית)

ניתוח המפה מבחינת הפריסה הגיאוגרפית של ההתנחלויות וההשלכות של קיומן על האוכלוסייה הפלסטינית, מתבסס על חלוקה של הגדה המערבית לארבעה אזורים - שלוש רצועות אורך המשתרעות מצפון לדרום, ומרחב ירושלים שהוא בעל מאפיינים ייחודיים. חלוקה זו נעשתה רק לצורך ניתוח המפה ואין לה משמעות משפטית או בירוקרטית כלשהי. בכל אחד מהאזורים יש להבחין בין שלושה סוגי שטחים: השטח עליו בנויה ההתנחלות בפועל, השטחים מסביב לשטח הבנוי הנכללים בגבולות המוניציפאליים של ההתנחלות והשטחים המוגדרים כתחום השיפוט של המועצות האזוריות שאינם שייכים להתנחלות מסויימת.

הרצועה המזרחית

הרצועה המזרחית כוללת את בקעת הירדן ואת חוף ים-המלח. באזור זה מתגוררים כ-5,400 מתנחלים, רובם בקיבוצים ובמושבים. מלבד מובלעת יריחו, כמעט כל שטח הרצועה כלול בשטחי השיפוט של המועצות האזוריות ערבות- הירדן ומגילות, המקיפים למעלה מ-1.2 מיליון דונמים. הפגיעה באוכלוסייה הפלסטינית, הנגזרת מנוכחות ההתנחלויות באזור זה, טמונה בעיקר בצמצום האפשרויות לפיתוח כלכלי בכלל ולפיתוח חקלאי בפרט, כתוצאה משלילת שני המשאבים הדרושים לכך - קרקע ומים.

רצועת גב ההר

רצועת גב ההר נמצאת באזור פסגות הרכס החוצה את הגדה המערבית. רוב ההתנחלויות באזור זה הוקמו ביוזמת גוש אמונים ומתגוררים בהן כ-34,000 מתנחלים. חלק מההתנחלויות פרוסות בצורת שרשרת לאורך כביש 60, שהוא ציר התחבורה הראשי מצפון הגדה לדרומה. במטרה להגן על ביטחון המתנחלים באזור, מטיל צה"ל הגבלות קשות על חופש התנועה של הפלסטינים על ציר ראשי זה, דבר המשבש בצורה קשה את האפשרות לנהל את חיי היומיום. בנוסף, התנחלויות אלה חוסמות, במידות שונות, את ההתפתחות האורבנית של הערים הפלסטיניות הגדולות השוכנות לאורך רצועת ההר (חברון, רמאללה, שכם וג'נין).

רצועת הגבעות המערביות

רצועת הגבעות המערביות משתרעת מצפון לדרום על פני שטח שרוחבו בין עשרה לעשרים ק"מ. הסמיכות לקו הירוק ולמרכזי הערים בישראל הפכה את ההתנחלויות באזור זה למבוקשות בקרב הציבור הישראלי ומתגוררים בהן כ-85,000 מתנחלים. התנחלויות אלה פוגעות באפשרות הפיתוח האורבני והכלכלי של היישובים הפלסטיניים בשל תפיסת הקרקע סביבם. בנוסף, לאחר העברת הסמכויות לרשות הפלסטינית במסגרת הסכמי אוסלו, נוצרו ברצועה זו למעלה מחמישים מובלעות של שטחי B ומעט מובלעות של שטח A, המוקפות מכל עבריהן בשטחי C, שנותר תחת שליטה ישראלית מלאה. כתוצאה מכך, קוטעות התנחלויות אלה את הרצף הטריטוריאלי בין הכפרים והעיירות הפלסטינים הפרוסים לאורכה.

מטרופולין ירושלים

מטרופולין ירושלים כוללת את ההתנחלויות שהוקמו בשטח שסופח לירושלים (המכונות "שכונות" בשיח הפנים-ישראלי), ואת ההתנחלויות שסביב תחום השיפוט של העיר, הפועלות כיישובי לווין של ירושלים. ההתנחלויות באזור זה הן המאוכלסות ביותר ומתגוררים בהן כ-248,000 מתנחלים. ההשלכות של התנחלויות אלה על האוכלוסייה הפלסטינית הן שונות באזורים השונים של המטרופולין. הקמת ההתנחלויות במזרח ירושלים היתה כרוכה בהפקעה נרחבת של קרקעות פלסטיניות פרטיות; שטחי השיפוט של ההתנחלויות שבמזרח המטרופולין (מעלה-אדומים והיישובים הקהילתיים שלצידה) מחלקים את הגדה המערבית לשני אזורים; התנחלויות בגוש-עציון שבדרום המטרופולין חוסמות את הפיתוח האורבני של בית-לחם ומנתקות אותה מהיישובים הפלסטינים שסביבה.

קרוב לשני מיליון דונמים עליהם השתלטה ישראל במהלך השנים, בעיקר באמצעות הכרזה עליהם כ"אדמות מדינה", נכללו בתחום השיפוט של שש המועצות האזוריות ולא הועברו להתנחלות מסויימת. חלק משטחים אלה, בעיקר בבקעת הירדן, מעובדים על ידי מתנחלים או משמשים כשטחי אימונים לצה"ל. אולם רובם המכריע הם שטחים ריקים המהווים עתודות קרקע לצורך הרחבת ההתנחלויות והקמת אזורי תעשייה ותיירות חדשים.

מסקנות

ישראל יצרה בשטחים משטר של הפרדה-תוך-אפליה, במסגרתו קיימות שתי מערכות משפט נפרדות באותו שטח, כאשר זכויותיו של אדם נקבעות לפי השתייכותו הלאומית. משטר זה הוא היום דוגמא יחידה במינה בעולם ומזכיר במהותו משטרים אפלים מן העבר, כגון משטר האפרטהייד בדרום-אפריקה.

תחת משטר זה, נגזלו מאות אלפי דונמים של אדמות מהאוכלוסייה הפלסטינית, ששימשו להקמת עשרות התנחלויות בגדה המערבית ולאכלוסן במאות אלפי אזרחים ישראלים. ישראל אוסרת על הציבור הפלסטיני בכללותו להכנס לאדמות אלה ולעשות בהן שימוש ומנצלת את קיומן של ההתנחלויות כדי להצדיק פגיעה בשורה ארוכה של זכויות הפלסטינים, כולל הזכות לדיור, הזכות להתפרנס והזכות לחופש תנועה. השינוי הקיצוני שעשתה ישראל במפת הגדה המערבית, מונע כל אפשרות ממשית להקמת מדינה פלסטינית עצמאית ובת קיימא במסגרת מימוש הזכות להגדרה עצמית.

אוכלוסיית המתנחלים, לעומת זאת, נהנית מכל הזכויות הניתנות לאזרחי ישראל המתגוררים בתוך הקו הירוק, ובחלק מהמקרים ניתנות לה אף זכויות נוספות. המאמצים הרבים שהשקיעה ישראל במפעל ההתנחלויות - מבחינה כספית, משפטית ובירוקרטית - הפכו את ההתנחלויות למובלעות אזרחיות בתוך שטח המתנהל תחת שלטון צבאי ואת המתנחלים למעמד המועדף. כדי להנציח מצב זה, שהוא מלכתחילה בלתי חוקי, ישראל מפרה שוב ושוב את זכויות האדם של הפלסטינים.

בולט במיוחד השימוש המניפולטיבי שעושה ישראל בכלים משפטיים כדי ליצור איצטלה של חוקיות מסביב למפעל ההתנחלויות. כל עוד החקיקה הירדנית סייעה לישראל לקדם את מטרותיה, היא נאחזה בה בטענה שלפי המשפט הבינלאומי היא חייבת לפעול לפי החקיקה שהיתה קיימת בשטחים לפני הכיבוש, תוך שהיא מעניקה לה פרשנות צינית ומגמתית. אולם, כאשר חקיקה זו היתה לישראל לרועץ, היא לא היססה לבטל אותה בחקיקה צבאית ולקבוע כללים חדשים שישרתו אותה. באופן זה רמסה ישראל ברגל גסה הגבלות ואיסורים רבים שנקבעו בהסכמים בינלאומיים עליהם חתמה, אשר נועדו לצמצם את הפגיעות בזכויות האדם ולהגן על אוכלוסייה תחת כיבוש.

על רקע אי-חוקיותן של ההתנחלויות מלכתחילה, ולנוכח הפגיעות בזכויות האדם הנגזרות מקיומן, תובע בצלם מממשלת ישראל לפעול לפינוי כל ההתנחלויות. הפינוי חייב להתבצע תוך כיבוד זכויות האדם של המתנחלים, לרבות תשלום פיצויים.

ברור שפינוי כל ההתנחלויות הוא משימה מורכבת, שהשלמתה תיארך זמן. עם זאת, ישנם צעדי ביניים שניתן לנקוט לאלתר, על-מנת לצמצם ככל הניתן את הפגיעה בזכויות האדם ואת ההפרות של המשפט הבינלאומי. בין השאר, על ממשלת ישראל להפסיק כל בנייה חדשה בהתנחלויות, בין אם נעשה הדבר לצורך הקמת התנחלויות חדשות ובין אם לצורך הרחבת ההתנחלויות הקיימות; להקפיא את סלילתם של כבישים עוקפים חדשים ותכנון של כבישים כאלה, כולל הפסקה של הפקעה ותפיסה של קרקעות המיועדות לכך; להחזיר ליישובים הפלסטינים את כל השטחים הלא-בנויים שצורפו לגבולות המוניציפאליים של ההתנחלויות והמועצות האזוריות; לבטל את ועדות התכנון המיוחדות בהתנחלויות, וכפועל יוצא מכך לבטל את סמכותן של הרשויות המקומיות לערוך תכניות מתאר ולהנפיק היתרי בנייה; להפסיק את מדיניות התמריצים המעודדת אזרחים ישראלים לעבור להתנחלויות ולהפנות משאבים לעידוד מתנחלים לעבור לתוך גבולות מדינת ישראל.