פירוד משפחות במזרח ירושלים

פורסם: 
1.1.11
עודכן: 
20.8.13

אזרחים ישראלים שנישאים לשאינם תושבי ישראל או אזרחיה ומעוניינים לחיות עמם יחד בישראל, נדרשים להגיש למשרד הפנים בקשה למעמד חוקי בישראל עבור בני זוגם – בקשה לאיחוד משפחות (בקשת אחמ"ש). דרישה זו חלה גם במזרח ירושלים, שעליה הוחל החוק הישראלי, בניגוד למשפט הבינלאומי, אחרי שנכבשה ב-1967. פלסטינים תושבי מזרח העיר, שמחזיקים במעמד של תושבי קבע, נדרשים להגיש בקשת אחמ"ש כאשר הם נישאים לזרים; במקרים רבים בני הזוג הם תושבי אזורים אחרים בגדה המערבית.

עד 2002, הליך איחוד המשפחות בין ישראלים ותושבי מזרח ירושלים לבין תושבי השטחים כלל בדיקות קפדניות ומפרכות והמתנה שנמשכה לרוב מספר שנים. אולם בסיומן, הוענקו לבני הזוג הזרים היתרי שהייה ובהמשך גם מעמד בישראל. במארס 2002 ביצע פלסטיני, שהחזיק באזרחות ישראלית, פיגוע התאבדות בישראל. מייד לאחר הפיגוע החליט שר הפנים להקפיא את הטיפול בבקשות אחמ"ש שכבר הוגשו בידי ישראלים עבור בני זוגם תושבי השטחים, ולא לקבל בקשות חדשות. זאת, למרות שאותו מפגע מתאבד היה אזרח ישראלי מתוקף אזרחותה של אמו, ללא כל קשר להליכי אחמ"ש. במאי 2002 עוגנה ההקפאה בהחלטת ממשלה, ו ב-31.7.03 התקבל בכנסת "חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003", שמנע הגשת בקשות לאיחוד משפחות עבור תושבי שטחים.

בהוראת השעה נקבע כי התושבים הפלסטינים בשטחים (להוציא מזרח ירושלים) לא יוכלו לקבל אזרחות או תושבות ישראלית, למעט ילדים עד גיל 12 שאחד מהוריהם שוהה בישראל כחוק. בנוסף, הם לא יוכלו לקבל היתר שהייה בישראל, אלא למטרה זמנית כמו עבודה או טיפול רפואי. בכך, נאסר על תושבי השטחים לגור עם בני זוגם במזרח ירושלים ובישראל. החוק החדש פוגע גם בילדים של תושבי ישראל (לרבות מזרח ירושלים), שמסיבה כלשהי נרשמו במרשם האוכלוסין בשטחים, ומונע את רישומם במרשם האוכלוסין הישראלי (למידע נוסף בנושא זה ראו רישום ילדים במזרח ירושלים). החוק מאפשר לשר הפנים להעניק אזרחות או היתר שהייה בישראל לתושב השטחים אשר שיתף פעולה עם רשויות ישראל ולבני משפחתו. בחוק נקבע כי בקשות אחמ"ש שהוגשו לפני החלטת הממשלה ממאי 2002 יידונו, אולם אם הן יאושרו, בן הזוג תושב השטחים יוכל לכל היותר לשהות בישראל או במזרח ירושלים רק מתוקף אישורים זמניים שעליו לבקש מהמינהל האזרחי, ואשר אינם מקנים מעמד, זכויות סוציאליות או אישור עבודה בישראל.

הוראת השעה נחקקה כהסדר זמני למשך שנה, אולם הממשלה הוסמכה להאריכה, באישור הכנסת. מאז האריכו אותה הממשלה והכנסת אחת לכמה חודשים או שנה.

מספר עתירות הוגשו לבג"ץ נגד הוראת השעה בידי ארגונים לזכויות האדם, חברי כנסת וכן פלסטינים שהינם אזרחים או תושבים ישראלים שהם ומשפחותיהם נפגעו מחקיקתה. בעקבות הביקורת שנמתחה על הוראת השעה במהלך הדיונים בבג"ץ, הודיעה המדינה כי תכניס בה כמה תיקונים. תיקונים אלה נכנסו לתוקפם בקיץ 2005. ההוראה המתוקנת כללה את השינויים הבאים:

  • שר הפנים רשאי לאשר, לפי שיקול דעתו, בקשה של בני זוג מהשטחים להיתרי שהייה זמניים בישראל, אם מדובר בבת זוג בת 25 לפחות או בן זוג שמלאו לו 35 שנה. ניתן לחדש היתרים אלה, אולם הם אינם מקנים זכויות סוציאליות, רישיון עבודה או מעמד בישראל.
  • ילד המוגדר כתושב השטחים, יוכל, לפי שיקול דעתו של שר הפנים, לקבל תושבות בישראל אם טרם מלאו לו 14, והיתרי שהייה זמניים אם הוא בן 18-14 – "לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל".
  • בקשת אחמ"ש עם תושב השטחים יכולה להידחות גם בטענה ביטחונית שמופנית כנגד בני משפחתו של התושב (בני זוג, הורים, ילדים, אחים ובני זוג של כל אלה), ולא רק נגד התושב עצמו.
  • ההגדרה של תושב השטחים אינה כוללת רק את מי שמתגורר בשטחים (בין אם הוא רשום במרשם האוכלוסין של השטחים ובין אם לאו), אלא גם את מי שרשום במרשם האוכלוסין הפלסטיני, בלי קשר למקום מגוריו.

ב-14.5.06 דחה בג"ץ את העתירות שהוגשו נגד הוראת השעה, ברוב של שישה שופטים נגד חמישה. חמשת האחרונים סברו שיש לבטל את הוראת השעה משום שהיא פוגעת באופן בלתי מידתי בזכויותיהם של פלסטינים אזרחי ישראל ותושביה לחיי משפחה ולשוויון. חמישה משופטי הרוב סברו שאם הוראת השעה פוגעת בזכויות יסוד – פגיעתה מידתית ביחס לתועלת שהוא משיגה, ולפיכך אין לבטלה. השופט לוי, שנמנה עם שופטי הרוב, קבע אמנם שהפגיעה שגורמת הוראת השעה אינה מידתית, אך גרס שיש להותירה על כנה למשך תשעה חודשים על מנת לאפשר לכנסת להחליף את האיסור הגורף בחוק בהסדר של בדיקה פרטנית.

בעקבות פסק הדין, תיקנה הכנסת במארס 2007 את הוראת השעה. בתיקון נקבע כי תוקם ועדה שבהמלצתה רשאי שר הפנים להעניק, מטעמים הומניטריים חריגים, רישיון ישיבה ארעי או היתר שהייה בישראל לבני זוג או לילדים מהשטחים שאינם זכאים לכך מתוקף הוראת השעה. במקביל, הורחבה תחולתה של הוראת השעה גם לבני זוג מעיראק, לבנון, סוריה ואיראן, ונקבע כי ניתן לסרב לבקשת אחמ"ש לבן זוג או לילד מעל גיל 14 אם "במדינת מושבו או באזור מגוריו מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון ישראל או אזרחיה". ביוני 2008 נעשה שימוש בתיקון זה, בהחלטת ממשלה שקבעה כי לא יאושר אחמ"ש עם מי שרשום כתושב רצועת עזה ו/או מתגורר ברצועה.

בעקבות אישורו של התיקון לחוק בכנסת, הגישו ארגונים לזכויות האדם סדרה נוספת של עתירות לבג"ץ, בדרישה לבטל את החוק. בינואר 2012 דחה בג"ץ גם את העתירות הללו, גם הפעם ברוב של שישה נגד חמישה. שישה שופטי הרוב קבעו כי אין הכרח לממש את הזכות לחיי משפחה דווקא בשטח ישראל, וכן כי גם אם הוראת השעה פוגעת בזכויות – זוהי פגיעה מידתית, ועל כן אין לבטלה. שופטי המיעוט – לרבות השופט לוי – הזכירו כי העתירות הקודמות נדחו בכפוף להפיכתה של הוראת השעה למידתית יותר, וגרסו כי תיקונה בשנת 2007 לא עשה זאת, ואף העמיק את הפגיעה שהיא גורמת. משום כך, לדבריהם, יש לבטלה. עשרה ימים אחרי פסיקת בג"ץ הוארך תוקפה של הוראת השעה בשנה נוספת, ומאז הוארכה פעמיים נוספות, בפעם האחרונה עד לסוף אפריל 2014. ההוראה הוגדרה אמנם כ"זמנית" אולם היא הוארכה כבר 15 פעמים, מתקיימת כבר מזה למעלה מעשור, וסיום תחולתה אינו נראה באופק. למרות זאת, בוחרת המדינה שלא לשלב את הוראותיה בחקיקה ראשית. השלכות הוראת השעה

תושבי מזרח ירושלים, שהיא חלק בלתי נפרד מהגדה המערבית, נישאים לעיתים קרובות לבני זוג משאר חלקי הגדה ולפעמים גם לתושבי רצועת עזה. ברוב המקרים, בני הזוג הטריים מצויים בשנות העשרים לחייהם, בשלב ההשתקעות בבית משותף והקמת המשפחה. כאשר הם בוחרים לעשות זאת בעירו של בן הזוג תושב ירושלים, לצד משפחתו המורחבת, הוראת השעה מונעת מהם לעשות כן ברוב המקרים, משום שהם אינם עומדים בקריטריון הגיל שנקבע בה (גיל מינימלי של 35 לבן זוג ו-25 לבת זוג). זוגות אלה נאלצים להמתין שנים ארוכות עד שיוכלו להגשים את חלומם, אם בכלל.

לפי נתוני משרד הפנים משנת 2010, מאז תיקונה של הוראת השעה באוגוסט 2005 אישר משרד הפנים מדי שנה את שהייתם במזרח ירושלים ובישראל של כ-1,000 בני זוג פלסטינים שעמדו בקריטריון הגיל. אלפים אחרים אינם יכולים כלל להגיש בקשה ואינם יכולים לחיות עם בני זוגם בישראל, בשל הוראת השעה.

הוראת השעה פוגעת פגיעה קשה בזכות לחיי משפחה של עשרות אלפי אנשים - תושבים ואזרחים ישראלים, בני זוגם תושבי השטחים, ובני משפחותיהם. תושבי מזרח ירושלים שנישאו לתושבי שטחים ואינם עומדים בקריטריון הגיל, עומדים בפני בחירה בין מספר אפשרויות שהשלכותיהן קשות: לחיות יחד במזרח ירושלים כשבן הזוג תושב השטחים חי בביתו בסתר, ללא היתר וללא זכויות, בלי אפשרות חוקית לעבוד ובפחד תמידי מפני גירוש; לחיות בפירוד כפוי בין בני הזוג ובין אחד מהם לבין הילדים למשך שנים ארוכות; לעבור לגור ביחד בשטחים, תוך שבן הזוג הירושלמי מסתכן בשלילת מעמד התושבות שלו וכתוצאה מכך בדחיייה של אפשרותו להגיש בבוא העת בקשת אחמ"ש, אותה יוכל להגיש רק אחרי שהייה רצופה של שנתיים בישראל לאחר החזרת התושבות שנשללה.

המניע לחקיקה

המדינה טענה בפני בג"ץ כי הוראת השעה נחוצה ממניעים ביטחוניים בלבד. בתגובה לעתירות שהוגשו נגדה, טענה המדינה כי "רבים" מבין תושבי השטחים שעבורם אושר איחוד משפחות בישראל "נתנו ידם לסיוע כמו גם לביצוע פיגועי טרור קטלניים". המדינה לא הציגה עובדות כלשהן לביסוס טענה זו.

לעומת זאת, מדיונים שנערכו בכנסת ובממשלה ומהתבטאויות פומביות של בכירים, עולה כי תכליתה העיקרית של הוראת השעה הינה דמוגרפית – מניעת גידול האוכלוסייה הערבית בישראל ושמירת אופייה היהודי של המדינה – וכי הטיעון הביטחוני הועלה רק לאחר שהוגשו עתירות לבג"ץ נגד הוראת השעה. כך, למשל, בדיון שקדם להחלטת הממשלה להקפיא הליכי אחמ"ש עם תושבי שטחים במאי 2002, הציג שר הפנים ישי לחברי הממשלה מצגת, שנועדה להסביר להם מדוע ההקפאה חיונית. המצגת הדגישה שהסיכון העיקרי שטמנה בחובה מדיניות האחמ"ש הקודמת הוא סיכון דמוגרפי וכללה דרישה ל"חקיקה שתבטא מדיניות, שתסייע לבלימת התופעה ולשמירה על צביון מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית לטווח הארוך".

ניסיונה של המדינה להתכחש לשיקול הדמוגרפי נובע, ככל הנראה, מההכרה בכך שמדובר בשיקול גזעני ובלתי חוקי שאינו יכול לעמוד בביקורת שיפוטית. רוב השופטים שצידדו בדחיית העתירות נגד הוראת השעה קיבלו את גירסת המדינה, שלפיה תכליתה של הוראת השעה הינה ביטחונית בלבד, והכבירו מלים על סיכוני הטרור מפניהם היא באה להגן. הם דחו על הסף את טענותיהם של העותרים כי השיקול הדמוגרפי הוא השיקול העיקרי שעומד בבסיסו של החוק. רק שני שופטים בכל אחד מפסקי הדין (פרוקצ'יה וג'ובראן ב-2006, ולוי וג'ובראן ב-2012) פקפקו בכך שהטיעון הביטחוני הוא המניע היחיד והמרכזי שעומד בבסיסה של הוראת השעה, והצביעו על השיקול הדמוגרפי כבעל משקל בגיבושה.

בצלם קורא לממשלת ישראל לנהוג בשוויון כלפי כל אזרחיה ותושביה ולבטל את חוק האזרחות והכניסה לישראל, האוסר על איחוד משפחות של פלסטינים עם בני משפחתם בישראל, בשל מוצאם הלאומי; כן על הממשלה לחדש לאלתר את הליכי איחוד המשפחות וליעל את הטיפול בבקשות אלה, בהתבסס על הכרה בזכותם של כל תושבי ישראל ואזרחיה להינשא לבחירי ליבם ולחיות עמם ועם ילדיהם במקום שבו יבחרו.